| La ricerca ha consentito di evidenziare i problemi e le criticità che affliggono il settore, e gli scenari che si prospettano se non si realizza in tempi brevi un sistema industriale integrato di gestione dei rifiuti, superando l?attuale centralità della discarica. Tra le criticità sono state segnalate la difficoltà di acquisire dati omogenei e completi, la difformità delle procedure e dei contenuti dei provvedimenti di autorizzazione da regione a regione (e da provincia a provincia), e la tracciabilità dei rifiuti; temi che direttamente e indirettamente incidono sulla corretta gestione dei rifiuti. In particolare, condizionano l?efficacia dei controlli, la gestione dei rifiuti in sicurezza e più in generale la programmazione e l?organizzazione di soluzioni adeguate ai fabbisogni e sostenibili sotto il profilo economico e della tutela ambientale. L?origine di tali problemi, ovviamente, è stata individuata nella disorganicità delle disposizioni che regolano la gestione dei rifiuti. In effetti, la normativa di settore appare condizionata dalle emergenze, ed è caratterizzata dal sovrapporsi di disposizioni volte a regolamentare fattispecie sempre più dettagliate e spesso contraddittorie. Una continua rincorsa che incide sempre più sulla certezza dell?ordinamento e, di conseguenza, sugli investimenti degli operatori del settore. Responsabilità che le istituzioni condividono con i settori industriali interessati. Per quanto riguarda i dati sulla produzione dei rifiuti, essenziali per una corretta programmazione e organizzazione di un sistema nazionale di gestione integrata dei rifiuti, il rapporto evidenzia che <..la produzione dei rifiuti speciali (2006), riportata da ISPRA,..> fornisce
e per questa ragione
. Il problema della completezza dei dati potrà, forse, essere risolto o quantomeno attenuato con l?entrata in funzione del sistema informatico di controllo della tracciabilità dei rifiuti previsto dal comma 3 bis del Dlgs 152/2006, introdotto dall?articolo 2, comma 24, del DLgs 4/2008. Inoltre, analogamente a quanto previsto per i produttori di rifiuti pericolosi che conferiscono i propri rifiuti al servizio pubblico di raccolta, l?obbligo di comunicazione per tutti i rifiuti speciali non pericolosi prodotti potrebbe essere posto a carico del gestore di rifiuti al quale il produttore iniziale conferisce i propri rifiuti. Alla tracciabilità è collegato anche il problema della disomogeneità delle autorizzazioni alla gestione dei rifiuti . Infatti, il controllo sulla movimentazione dei rifiuti è tanto più efficace quanto più il provvedimento di autorizzazione soddisfa alcuni requisiti essenziali, e in particolare: sia correttamente individuato il codice CER (Codice Europeo Rifiuto) da attribuire al rifiuto, sia in ingresso che in uscita dall?impianto di trattamento; siano esattamente individuate (con i Codici di attività D 1 ecc. e R1 ecc.) e disciplinate in modo esaustivo le operazioni di recupero e smaltimento; il produttore iniziale sia tenuto distinto dal soggetto che effettua operazioni di trattamento di rifiuti che mutano la natura e la composizione di detti rifiuti (che il Reg. CE 1013/2006 definisce nuovo produttore). Ad esempio, un rifiuto preso in carico con un determinato codice deve essere individuato con un diverso codice al momento dello scarico solo se in base all?istruttoria del procedimento amministrativo di autorizzazione risulti che le operazioni di recupero o smaltimento diano origine ad un rifiuto diverso per natura o composizione, ed ovviamente l?autorizzazione disciplini le condizioni di esercizio delle attività, anche con specifiche prescrizioni. Il problema si pone in modo particolare con riferimento alle operazioni di trattamento che consistono nella miscelazione di rifiuti pericolosi o di rifiuti pericolosi con rifiuti non pericolosi, che in base alla normativa comunitaria e nazionale è vietata (e non può quindi essere autorizzata) ad eccezione di alcune espresse deroghe. Infatti, può essere autorizzata solo in via di eccezione se non determini rischi per la salute e per l?ambiente e, anzi, renda più sicuro il recupero e lo smaltimento. Come eccezione alla regola generale del divieto, la disposizione che consente l?autorizzazione alla miscelazione non può trovare applicazione oltre i casi in essa considerati ( art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale). In realtà, almeno per esperienza personale, i provvedimenti che autorizzano le operazioni di miscelazione di rifiuti pericolosi indicano genericamente le attività di trattamento e prevedono la miscelazione di diverse e spesso numerose tipologie di rifiuti senza precisare le quantità delle diverse tipologie di rifiuti da miscelare tra loro né il codice CER del rifiuto ottenuto dalla miscelazione, i presupposti alla cui esistenza il legislatore condiziona tale miscelazione e le prescrizioni idonee a garantire il controllo sul trattamento. Se poi si aggiunge che il formulario che accompagna i rifiuti ottenuti dalla miscelazione indica come provenienza il e non un?operazione di trattamento (detentore o nuovo produttore), è intuibile come la miscelazione possa favorire l?interruzione della catena della tracciabilità dei rifiuti, tenuto anche conto che si tratta di operazioni di trattamento che non emergono dai dati. Sul tema della tracciabilità dei rifiuti si devono segnalare le importanti novità introdotte dal REG CE 1013/2006, entrato in vigore nell?ordinamento nazionale dal 12 luglio 2007. Detto regolamento, che disciplina le spedizioni transfrontaliere di rifiuti, sottopone i rifiuti individuati negli allegati III e III A (così detta lista verde) destinati al recupero a un regime di controllo semplificato rispetto ai rifiuti non compresi in detti allegati e ai rifiuti compresi in detti allegati che sono avviati allo smaltimento. Le spedizioni di rifiuti compresi negli allegati III e IIIA che sono avviati a recupero devono essere accompagnate da un documento che soddisfa obblighi generali di informazione sulla provenienza e destinazione ( art 18 Reg CE 1013/2006). Le spedizioni di rifiuti non compresi negli allegati III e IIIA avviati a recupero e tutte le spedizioni di rifiuti avviati a smaltimento, sono sottoposte ad un regime di controllo (documento di identificazione dei rifiuti, notifica ed autorizzazione preventiva, garanzie finanziarie) che si estende necessariamente fino alla fase finale di recupero o smaltimento. In particolare, la notifica deve indicare tutte le operazioni intermedie e non intermedie di recupero o smaltimento e deve essere fornita conferma entro termini prestabiliti del completamento delle operazioni intermedie e dell?operazione finale di recupero e di smaltimento ( art. 15 Reg CE 1013/2006). Il medesimo Regolamento prevede, poi, che ( 13° Considerando del Reg CE 1013/2006). A tal fine stabilisce che che <.. deve tener conto della necessità di assicurare la coerenza con il sistema comunitario..>, e prevede che di controlli istituito dal Reg CE 1013/2006 ( art. 33). In coerenza con queste disposizioni la nuova Direttiva 2008/98/CE non disciplina più l?obbligo dei formulari di accompagnamento dei rifiuti trasportati, limitandosi a sottolineare la necessità di misure di controllo appropriate per la gestione e la tracciabilità dei rifiuti pericolosi ( art. 17 DIR 2008/98/CE). La linea d?intervento che il legislatore nazionale deve seguire per rafforzare la tracciabilità delle movimentazioni dei rifiuti è quindi tracciata, tenuto conto che i principi del sistema di controllo prefigurato a livello comunitario sono già in vigore nell?ordinamento nazionale. Infine, nel corso della presentazione e discussione del rapporto, è stato messo in discussione anche l?efficacia del sistema consortile al quale l?ordinamento vigente affida il compito di conseguire specifici obiettivi di recupero e di riciclaggio di determinati flussi di rifiuti: batterie al piombo, oli minerali, imballaggi, rifiuti di polietilene. In particolare, è stato affermato che si tratta di una soluzione organizzativa ormai datata in quanto, rispetto al passato, oggi esiste un sistema di riciclaggio che può operare secondo le regole del mercato. Sotto il profilo tecnico l?affermazione non sembra possa essere condivisa. Infatti, l?esistenza di un sistema di riciclaggio è stata garantita proprio dal sistema consortile che ha svolto una funzione sussidiaria assicurando l?approvvigionamento di materiali e supportando il riciclaggio anche in presenza di situazioni di mercato negative. I consorzi non impediscono la libera attività di riciclaggio secondo le regole del mercato ma garantiscono, nell?interesse della tutela della salute e dell?ambiente, il conseguimento degli obiettivi minimi di recupero e di riciclaggio a prescindere dalle oscillazioni del mercato. Sotto tale profilo l?opportunità di eliminare i consorzi, e quindi l?implicita affermazione della loro inutilità rispetto al sostegno delle attività di riciclaggio che sarebbe garantito direttamente dal mercato, appare in contraddizione con la necessità di sostenere il mercato dei materiali riciclati.
Avv. Maurizio Pernice
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